Le vendredi 19 juin a signé le coup d’envoi des négociations du plan de relance européen entre les dirigeants de l’UE. Entre mesures inédites et réticences de certains États membres, l’Union Européenne est face à un défi historique de refondation de son esprit originel de solidarité et de coopération.

Un plan d’ampleur inédite

NextGenerationEU. C’est derrière ce titre prometteur que se trouve le nouveau plan de relance européen, proposé le 27 mai dernier par la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen. Après avoir débloqué 2 670 milliards d’euros depuis mi-mars, l’Union Européenne (UE) souhaite mettre 750 milliards d’euros sur la table pour aider le continent à gérer l’après-coronavirus.

Cette somme se répartirait comme suit : 250 milliards d’euros de prêts aux États-membres et 500 milliards distribués sous forme de subventions. Cette forme d’aide ne nécessite pas de remboursement de la part des bénéficiaires, solution qui séduit de nombreux États membres face à la récession qui s’annonce. La proposition constitue donc un vrai geste de solidarité de la part de l’UE.

Ursula von der Leyen présente le plan de relance européen devant le Parlement européen le 27 mai dernier (SOURCE : KENZO TRIBOUILLARD / AFP)

La proposition est novatrice dans l’histoire économique de l’UE. Pour lever autant de fonds, la Commission européenne propose d’emprunter elle-même sur les marchés financiers. Sa notation triple A (notation accordée à tout débiteur sur un marché et évaluant sa fiabilité à rembourser ses prêts, le triple A étant la notation maximale) lui permettrait de bénéficier de taux d’intérêt peu élevés. La Commission emprunterait donc au nom de l’Union Européenne, ce qui reviendrait à créer une dette commune entre tous les États membres de la zone euro.  Et même si les institutions européennes lèvent déjà des fonds au nom de l’UE, leur recours aux marchés financiers sont restés limités jusqu’à présent.

En parallèle de cet endettement, la Commission européenne a aussi annoncé la constitution d’un budget pluriannuel sur la période 2021-2027. Ces quelques 1 850 milliards d’euros seront distribués en plusieurs axes : aider à l’investissement et aux réformes, soutenir les entreprises, attirer les investissements privés et tirer les enseignements de la crise de la COVID-19.

Au-delà de ses dispositions économiques, ce nouveau dispositif fixe de nouveaux objectifs pour la zone euro. Les aides aux États membres seront sujettes à leur présentation d’un plan d’investissements et de réforme chaque année. Ce plan devra respecter les priorités fixées par la Commission européenne : transition écologique et numérique, autonomie stratégique et sanitaire, renforcement de l’État de droit. Cela permettra aussi à l’UE de coordonner les productions industrielles de ces membres et « d’éviter par exemple qu’on fasse tous la même chose » (diplomate). Grâce à cette mesure, l’UE pourrait donc renouer avec son esprit de collaboration économique originel et avec ses valeurs démocratiques et de solidarité.

Mais très vite, la question du remboursement et de la viabilité de ce plan de relance se pose. En réponse à cette problématique, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a là aussi fait preuve d’innovation. Tout d’abord, elle souhaiterait monter la contribution des États membres au budget européen à 2% de leur Revenu National Brut (RNB). Ensuite, elle a proposé la création de taxes européennes, une première. Par exemple, il serait possible de mettre en place une taxe carbone aux frontières de l’Europe, un impôt sur les revenus des grandes entreprises ou une taxe sur les sociétés numériques. Il est important de noter que ces propositions de taxes relèvent encore du projet et l’accord des 27 États membres sur de telles mesures sera certainement compliqué à obtenir.

Toutefois, la solution proposée par Ursula von der Leyen permettrait de relancer une coopération européenne, par l’émission d’une dette et de taxes communes. Même si beaucoup d’États n’y sont pas encore prêts, il s’agirait là des prémices d’un « Trésor Européen », grâce auquel l’Union pourrait disposer de ses fonds propres. Or, ce type de compétences est généralement réservé à un État, qui lève l’impôt auprès de sa population pour se financer ou rembourser ses dettes. Ce plan de relance pourrait donc faire évoluer l’UE vers un modèle plus fédéral (système de gouvernement où plusieurs entités autonomes et dotées de leur propre gouvernement sont régies par un gouvernement central).

Un moment européen historique

Ces dernières années, les dirigeants européens ont rarement réussi à s’entendre et les désaccords ont souvent primé sur la coordination communautaire. Seulement, de récents changements dans les rapports de force européens pourraient changer la donne.

La décennie 2010-2020 a mis à rude épreuve la cohésion de l’UE. Il y a d’abord eu la crise de la dette grecque de 2010 à 2012. Face à l’incapacité de la Grèce à rembourser ses dettes, les États membres lui ont finalement imposé une stricte politique d’austérité. Ensuite est venu l’afflux de migrants en Méditerranée. Là encore, les dirigeants européens n’ont pas su se mettre d’accord pour accueillir les réfugiés économiques et politiques. Ces deux premières sources de conflit ont grandement abîmé la crédibilité de l’UE. La deuxième partie de la décennie a été marquée par une vague d’euroscepticisme toujours plus importante. Elle a été illustrée par le vote des Britanniques pour sortir de l’Union Européenne le 23 juin 2016. Par la suite, les négociations houleuses avec le Royaume-Uni n’ont fait qu’aggraver les fractures déjà existantes au sein de l’Union.

C’était donc une Europe particulièrement fragilisée qui s’est confrontée à la crise du coronavirus. Et dans un premier temps, ce nouveau défi n’a pas contribué à renforcer la cohésion de l’Union Européenne. Avec la progression de l’épidémie sur le continent, les frontières de l’espace Schengen ont été fermées pendant plusieurs mois et le marché unique a été mis à mal. Au début de la crise, les pays européens ont également peiné à mettre en place les premières réponses financières à la crise, pourtant essentielles pour soutenir les économies nationales.

Mais la pandémie pourrait-elle renforcer la gouvernance européenne ? Paradoxalement, les crises de la précédente décennie ont fait basculer les forces au sein de l’UE et ont créé un nouvel équilibre. L’arrivée du coronavirus en Europe a marqué la première crise européenne en l’absence du Royaume-Uni, qui s’est toujours opposé à la progression de l’intégration européenne. Le départ de cet allié libéral met aussi en difficulté les États membres partisans de la rigueur budgétaire, comme les « quatre frugaux » : les Pays-Bas, la Suède, le Danemark et l’Autriche.

Le couple franco-allemand de retour

Ce nouvel équilibre européen permet aussi l’émergence de nouvelles forces comme le couple franco-allemand. Il avait été quelque peu mis à mal après les élections allemandes de septembre dernier. Les forces politiques nationales et européennes avaient été surprises par la montée du parti d’extrême-droite allemand, l’AfD.

Mais dès le début de la crise, le couple franco-allemand s’est mis au travail. Les gouvernements français et allemand ont alors réfléchi au lancement d’un plan de relance européen. La présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a ensuite été intégrée aux réflexions, pour pouvoir faire avancer les travaux. Le 18 mai, la chancelière allemande Angela Merkel et Emmanuel Macron ont tenu une conférence de presse à distance. Ils ont alors proposé la levée de 500 milliards d’euros par la Commission européenne elle-même. Cette proposition a replacé le couple franco-allemand au centre du leadership européen puisqu’elle constitue la base de l’actuel plan de relance porté par Ursula von der Leyen.

Angela Merkel et Emmanuel Macron pendant leur conférence de presse commune à distance le 18 mai dernier (SOURCE : REUTERS)

Cette proposition marque un tournant dans la politique européenne allemande. Angela Merkel a toujours été favorable à une politique d’austérité et de maintien de l’équilibre budgétaire de l’Union. Son pays s’est également toujours opposé à l’introduction d’une dette commune européenne. Cette nouvelle position de l’Allemagne envoie donc un signal fort : celui d’une Europe unie, solidaire et intégrée.

Le retour de la fracture Nord-Sud ?

Alors que l’adoption du plan de relance européen nécessite un accord à l’unanimité des 27 États membres, le projet suscite réticences et tensions entre les pays européens. D’un côté, les partisans du projet : la France, l’Allemagne et les pays du Sud. L’Irlande, la Belgique et le Luxembourg les ont même rejoints alors qu’ils prônent généralement l’orthodoxie budgétaire. De l’autre côté, les Pays-Bas, la Suède, le Danemark et l’Autriche, désormais surnommés les « quatre frugaux ». Ils se sont montrés particulièrement opposés à l’émission d’une dette commune et souhaitent que l’enveloppe globale du plan de relance soit abaissée. La ministre suédoise des Finances Magdalena Andersson déclarait ainsi préférer la solution des crédits européens aux subventions : « Pour moi, c’est bien plus facile d’en expliquer le principe aux retraités suédois, qui ont payé des impôts élevés pendant de nombreuses années. Ils peuvent accepter qu’on aide les autres pays, via un emprunt. C’est différent de voir leur argent aller aux retraités espagnols ou italiens, qui n’ont pas payé d’impôts si élevés ».

Le principal point de crispation se trouve aussi dans la répartition des aides financières aux États membres. Pour l’instant, le plan prévoit que les pays les plus touchés par la pandémie ou les plus en difficulté économiquement obtiennent davantage de subventions et de prêts. Cela serait notamment le cas des pays dits du Sud (Italie, Espagne, Grèce) : ils ont été particulièrement touchés par le coronavirus et leurs économies reposent principalement sur le tourisme. Face aux difficultés économiques auxquelles pourrait être confronté le Sud de l’Europe, il en va donc de la survie de la zone euro de débloquer des fonds suffisants. Dans une première estimation de l’institut Bruegel, l’Italie, l’Espagne et la France seraient les trois premiers pays à bénéficier des nouvelles subventions européennes. Dès lors, l’écart entre un pays du Sud comme l’Italie et du Nord comme la Suède est saisissant : alors que l’Italie recevrait 85,9 milliards d’euros de subventions, la Suède n’en bénéficierai que de 5,5 milliards.

La crainte des pays de l’Est

Face à cette différence de répartition, les pays d’Europe centrale et d’Europe de l’Est ont déjà fait savoir leurs réticences à une telle distribution des fonds européens. La Hongrie et la République tchèque craignent par exemple que la majorité des fonds aillent aux pays du Sud, plutôt que dans leur zone géographique. Le ministre hongrois des Finances Mihaly Varga a par exemple déclaré : « dans sa forme actuelle, ce plan de sauvetage est injuste pour la Hongrie, puisqu’il est, par essence, taillé sur mesure pour aider les États membres du Sud ». Mais face à ces déclarations, les négociations semblent dures. Un diplomate européen s’est agacé : « Les pays de l’Est n’ont pas compris que l’Union n’est pas qu’un endroit pour maximiser leur retour financier ».

Un autre pan du plan de relance pourrait avoir des conséquences pour l’Europe de l’Est. La Commission européenne a déjà annoncé que l’octroi des fonds serait soumis à un programme de réformes. Les États membres devront donc présenter un projet courant jusqu’en 2024 devant la Commission européenne. La distribution des aides sera examinée chaque année et se fera par tranche. Si certains craignent que la rigueur budgétaire soit à nouveau imposée dans quelques années, cette mesure pourrait surtout jouer sur le contexte politique de l’Europe de l’Est. Des pays comme la Hongrie, la Pologne ou la République tchèque sont connus pour leurs atteintes à l’État de droit, principe fondamental de l’UE. Cette dernière pourrait donc imposer le renforcement des pratiques démocratiques en son sein, grâce au plan de relance.

Le sommet européen du 19 juin dernier, par visioconférence (SOURCE : OLIVIER HOSLET / AP)

Désormais, la prochaine étape pour NextGenerationEU est une nouvelle rencontre entre dirigeants européens courant juillet. Ils espèrent alors parvenir à un accord, même si les plus frileux ne se sont pas engagés sur cette échéance. Pour Charles Michel, président du Conseil européen, « un consensus émerge, ce qui est très positif, mais il ne faut pas non plus sous-estimer les difficultés ». Pour la mise en place du plan de relance européen, les dirigeants européens devront donc négocier âprement avec les « quatre frugaux » du Nord dont l’opposition au projet n’est pas négligeable.

Au-delà des réticences de certains États membres, certains experts comme Klaus Regling, directeur général du Mécanisme européen de stabilité, estiment le plan trop ambitieux. Pour lui, la mise en place de nouveaux mécanismes économiques européens n’est pas adaptée à l’urgence de la crise que va traverser le continent dans les prochains mois. Pour lui, il faudrait plutôt « renforcer les capacité des dispositifs existants », ce qui permettrait à l’UE une réponse plus rapide à la crise. Klaus Regling les considère aussi plus adaptés au niveau de leur force de frappe et de leur capacité à lever des fonds.

Le plus dur semble donc être à venir dans les négociations. Cependant, les dirigeants européens semblent ravivés par un esprit européen qu’on ne leur connaissait plus. Ursula von der Leyen a par exemple déclaré : « si nous n’agissons pas de manière déterminée, nous verrons des distorsions croissantes sur le marché unique et des inégalités sociales déstabilisantes ». Il s’agit donc d’un instant unique pour les pays européens, que la crise du coronavirus pourrait bien réussir à faire s’entendre.

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